Opinia dotycząca publicznego dostępu stanu Illinois 16-006
Illinois Public Access Opinion 16-006 to wiążąca opinia wydana w 2016 roku przez prokuratora generalnego stanu Illinois zgodnie z stanową ustawą o wolności informacji (FOIA). Opinia wydana w następstwie zabójstwa Laquana McDonalda dotyczyła prośby CNN o publiczne udostępnienie prywatnych e-maili funkcjonariuszy Departamentu Policji Chicago (CPD) związanych z tym incydentem. Po tym, jak CPD odrzuciło wniosek CNN, biuro prokuratora generalnego kierowane przez Lisę Madigan , orzekł, że prywatne e-maile funkcjonariuszy policji dotyczące zabójstwa McDonalda podlegają ujawnieniu publicznemu, mimo że te e-maile zostały przekazane na kontach poza serwerami pocztowymi policji. Wiążąca opinia została później podtrzymana przez Sąd Okręgowy Hrabstwa Cook , chociaż CNN nigdy nie otrzymało żądanych dokumentów.
We wcześniejszej decyzji sądu apelacyjnego w sprawie City of Champaign przeciwko Madigan ustalono, że komunikacja dotycząca spraw publicznych na osobistych urządzeniach elektronicznych może podlegać ujawnieniu. Jednak zakres tej decyzji obowiązywał tylko podczas zgromadzeń publicznych zwoływanych przez radę miejską lub inny organ publiczny i nie było jasne, w jaki sposób miałaby ona dotyczyć pracowników.
W Opinii o publicznym dostępie 16-006 Prokurator Generalny stwierdził, że funkcjonariusze policji działali w imieniu wydziału policji, przekształcając swoje wiadomości w publiczne akta wydziału policji. Ten nowszy rozwój został okrzyknięty przez zwolenników publicznego dostępu jako ważny krok w kierunku przejrzystości, w szczególności w odniesieniu do otwartości transakcji publicznych na osobistych urządzeniach elektronicznych.
Tło
20 października 2014 roku Laquan McDonald został śmiertelnie postrzelony w Chicago przez policjanta Jasona Van Dyke'a. Wstępne raporty Departamentu Policji Chicago (CPD) sugerowały, że McDonald zachowywał się nieobliczalnie, a strzelanina była uzasadniona, co doprowadziło do tego, że Van Dyke nie został wówczas oskarżony. Strzelanina została zarejestrowana przez kamerę umieszczoną na desce rozdzielczej CPD. Jednak wideo nie zostało początkowo udostępnione publicznie, a pozew został złożony w sądzie okręgowym hrabstwa Cook w związku z udostępnieniem wideo. Sąd wydał postanowienie 19 listopada 2015 r., nakazując CPD udostępnienie nagrania. CPD zastosowało się 24 listopada 2015 r., Trzynaście miesięcy po strzelaninie. Wideo ujawniło, że McDonald oddalał się od policji, kiedy został postrzelony.
Funkcjonariusze policji po służbie podobno dyskutowali o incydencie na urządzeniach osobistych i kontach. 28 stycznia 2016 roku Courtney Yager, producentka CNN , złożyła wniosek o udostępnienie informacji (FOIA) zwrócił się do CPD o „wszystkie e-maile związane z Laquanem McDonaldem z kont e-mail Departamentu Policji i osobistych kont e-mail, na których omawiano interesy” dwunastu funkcjonariuszy CPD, w tym Van Dyke i innych osób zaangażowanych w sprawę. Żądanie obejmowało wiadomości e-mail z okresu od 19 do 24 października 2014 r. (w okolicach daty strzelaniny) oraz od 19 do 29 listopada 2015 r. (w okolicach daty wydania postanowienia sądu okręgowego i późniejszej publikacji nagrania). CPD dostarczyło dużą liczbę e-maili z kont e-mail wydanych przez funkcjonariuszy policji. Jednak CPD nie udało się wyszukać prywatnych e-maili funkcjonariuszy, pomimo prośby CNN.
W dniu 28 kwietnia 2016 r. adwokat CNN, Drew Shenkman, odwołał się od zaniechania CPD do doradcy ds. dostępu publicznego , prawnika w biurze prokuratora generalnego stanu Illinois , który jest odpowiedzialny za egzekwowanie FOIA. Sytuacja CNN nie była wyjątkowa. Do 2018 roku dziennikarze i działacze obywatelscy złożyli co najmniej 10 odwołań do doradcy ds. dostępu publicznego po tym, jak urzędnicy z Chicago zablokowali prośby o udostępnienie akt związanych z zabójstwem McDonalda.
Orzecznictwo
Organy publiczne w Illinois, w tym CPD, są zobowiązane na mocy FOIA do udostępnienia wszystkich rejestrów publicznych do ujawnienia. Rejestry publiczne obejmują wszystkie e-maile „odnoszące się do transakcji w interesach publicznych, niezależnie od formy fizycznej lub cech, które zostały przygotowane przez lub dla, lub były lub były używane, otrzymane przez, w posiadaniu lub pod kontrolą jakiegokolwiek Instytucja publiczna".
Sąd Apelacyjny stanu Illinois wydał orzeczenie w 2013 r. dotyczące publicznego dostępu do akt przechowywanych na prywatnych urządzeniach elektronicznych. W sprawie City of Champaign przeciwko Madigan , sąd rozpatrzył spór FOIA dotyczący wybranych urzędników, którzy byli obserwowani, jak używali telefonów komórkowych podczas posiedzenia rady miasta, aby komunikować się ze sobą. Sąd uznał, że komunikacja na przedmiotowych telefonach komórkowych musi być ujawniona publicznie, o ile dotyczyła spraw publicznych. Ponieważ rada miejska zwołała posiedzenie publiczne, wybrani urzędnicy działali kolektywnie jako organ publiczny. W związku z tym sąd orzekł, że komunikaty, choć przechowywane na urządzeniach osobistych, podlegają ujawnieniu.
Decyzja sądu pozostawiła jednak pole do interpretacji w innych kontekstach. Rada miejska technicznie nie działa jako organ publiczny, dopóki nie zwoła posiedzenia w celu prowadzenia swojej działalności. Członkowie Rady nie są uważani za „organ publiczny”, gdy działają indywidualnie, dlatego ich prywatna komunikacja nie stanowiłaby „użytkowania”, „przygotowania” ani „posiadania” przez organ publiczny. Na przykład członek rady nie musi koniecznie ujawniać wiadomości otrzymanych od wyborców na swoich prywatnych urządzeniach elektronicznych podczas pobytu w domu. Podobne rozumowanie można zastosować do pracowników (a nie wybranych członków) organu publicznego. Mimo to zastosowanie Miasto Champaign było niejasne, ponieważ ekspert prawny zauważył, że „pracownicy oddziału wykonawczego” działają w imieniu organu publicznego. W maju 2016 r. Sąd Okręgowy Hrabstwa Cook wyjaśnił sprawę, gdy orzekł, że osobiste wiadomości e-mail burmistrza Chicago Rahma Emanuela mogą podlegać ujawnieniu, nawet jeśli są przechowywane na urządzeniach prywatnych.
Opinia
Opierając się na orzeczeniu sądu apelacyjnego w City of Champaign , CPD argumentowało, że e-maile zostały wysłane przez poszczególnych funkcjonariuszy i nie można ich uznać za dokumenty publiczne, ponieważ nie zostały przygotowane przez CPD ani dla CPD. Ponadto CPD argumentowało, że e-maile nie były przechowywane na serwerach CPD, a zatem nie były pod kontrolą policji.
Prokuratura Generalna wydała orzeczenie 9 sierpnia 2016 r. Odrzuciła argumenty CPD, orzekając, że e-maile funkcjonariuszy dotyczące spraw publicznych podlegają ujawnieniu, nawet jeśli są wysyłane na urządzeniach prywatnych. Aby ustalić, czy wiadomość e-mail dotyczy spraw publicznych, należy skupić się na treści wiadomości e-mail, a nie na sposobie jej przesyłania. W opinii powołano się na decyzję federalnego sądu apelacyjnego, Competitive Enterprise Institute przeciwko Office of Science and Technology Policy , zauważając, że „agencja zawsze działa poprzez swoich pracowników i urzędników. Jeśli jeden z nich posiada coś, co w przeciwnym razie byłoby aktami agencji, akta nie tracą swojego charakteru agencji tylko dlatego, że urzędnik, który je posiada, zabiera je za drzwi”. W przeciwnym razie pracownicy publiczni mogliby uniknąć kontroli publicznej, przechowując swoje akta na kontach prywatnych, wbrew intencji Zgromadzenia Ogólnego stanu Illinois, aby zapewnić „publiczny dostęp do pełnych i kompletnych informacji dotyczących spraw rządu”. Jednakże, chociaż orzeczenie dotyczy pracowników rządowych, nie dotyczy wybieranych urzędników.
Ponadto CPD zasugerowało, że przeszukiwanie prywatnych kont e-mail naruszyłoby prywatność funkcjonariuszy. Jednak Prokurator Generalny odrzucił również ten argument, ponieważ FOIA wyraźnie stwierdza, że „ujawnienie informacji, które dotyczą obowiązków publicznych pracowników i urzędników publicznych, nie powinno być uważane za naruszenie prywatności”.
CPD odpowiedziało również, że nie może zmusić pracowników do przyznania CPD dostępu do prywatnych kont e-mail. W opinii zauważono jednak, że CPD nie musiało koniecznie uzyskiwać dostępu do prywatnych wiadomości e-mail funkcjonariuszy, aby przeprowadzić zautomatyzowane wyszukiwanie. Zamiast tego CPD mogłoby wywiązać się ze swoich zobowiązań, nakazując funkcjonariuszom samodzielne przeszukanie ich prywatnych kont i przekazanie CPD odpowiednich e-maili. W opinii zauważono również, że jej zakres był ograniczony tylko do wiadomości e-mail dotyczących „spraw publicznych”. Wiadomości e-mail dotyczące spraw osobistych nie podlegają publicznemu ujawnieniu.
Orzeczenie było wiążącą opinią, rzadkim uprawnieniem, które Prokurator Generalny wykonuje tylko w przypadku mniej niż połowy jednego procenta skarg złożonych do Radcy ds. Dostępu Publicznego. CPD było zobowiązane do zastosowania się do decyzji poprzez przeszukanie kont e-mail funkcjonariuszy lub złożenie wniosku o kontrolę administracyjną w sądzie okręgowym w Cook lub hrabstwie Sangamon w ciągu 35 dni.
Odwołanie
CPD odwołał się od wyroku w Sądzie Okręgowym Hrabstwa Cook, utrzymując, że prywatne e-maile funkcjonariuszy nie podlegają publicznemu ujawnieniu. CPD twierdziło, że Prokurator Generalny błędnie zrównał poszczególnych funkcjonariuszy policji z departamentem policji i błędnie wywnioskował, że poszczególni funkcjonariusze wykonują transakcje publiczne jako organ publiczny, komunikując się prywatnie. Ponadto CPD argumentowało, że orzeczenie było zbyt szerokie, ponieważ zobowiązywało CPD do przeszukiwania osobistych wiadomości e-mail i urządzeń osobistych wszystkich pracowników. Zdaniem CPD FOIA nie nakłada takiego wymogu, ponieważ prawo nie przewiduje sposobu, w jaki organ publiczny mógłby zmusić swoich pracowników do udzielenia dostępu do prywatnych kont e-mail.
CPD przegrało apelację 20 września 2017 r., A sędzia Pamela McLean Meyerson napisała: „Działania rządu w wolnym społeczeństwie nie mogą być okryte tajemnicą”. Meyerson uznał również wniosek FOIA za uzasadniony i ograniczony w czasie i zakresie. Niemniej jednak CNN nigdy nie otrzymało e-maili, o które prosiło. Każdy z funkcjonariuszy, indywidualnie lub przez swoich pełnomocników, odmówił dostarczenia e-maili, zignorował prośbę lub odmówił posiadania jakichkolwiek odpowiednich e-maili.
Reakcje
Orzeczenie zostało okrzyknięte przez zwolenników publicznego dostępu jako ważny krok w kierunku przejrzystości w ogólnokrajowej debacie dotyczącej dostępu do dyskusji w sprawach publicznych na prywatnych urządzeniach elektronicznych. Charles N. Davis, dziekan Henry W. Grady College of Journalism and Mass Communication na University of Georgia , skomentował, że opinia „właściwie koncentruje się na pytaniu, czy celem komunikatu jest upamiętnienie spraw publicznych ... Gdyby opinia poszła w drugą stronę, byłby to jasny sygnał dla każdego urzędnika publicznego, jak unikać przepisów dotyczących rejestrów publicznych. Wszystko, co musieliby zrobić, to założyć Hotmail i zacząć omawiać sprawy publiczne.” Oprócz poprzedniego orzeczenia sądowego dotyczącego e-maili Emanuela, dziennikarze wskazywali na podobne problemy z dostępem publicznym za administracji gubernatora Illinois Bruce'a Raunera i kontrowersji związanych z pocztą elektroniczną Hillary Clinton .
Benjamin Schuster, adwokat z Chicago, skrytykował prokuratora generalnego za brak rozróżnienia między sporem w sprawie City of Champaign przeciwko Madigan a aktami CPD będącymi przedmiotem tej sprawy. Skrytykował również opinię za brak jasnego określenia, kiedy dokument jest „publicznym aktem”, oraz za brak określenia, jakie uprawnienia ma organ publiczny, aby zmusić pracowników do publikowania prywatnych wiadomości. W 2017 r. Zgromadzenie Ogólne rozpatrzyło projekt ustawy, który utrudniłby uzyskiwanie akt, które nie znajdują się jeszcze pod kontrolą organu publicznego, co jest wyraźną odpowiedzią dla miasta Champaign i ta opinia. Rachunek wygasł w styczniu 2019 r.
Opinia wzbudziła obawy co do potencjalnego wpływu na granice prywatności w miejscu pracy, zwłaszcza w przypadku przeplatania się pracy na urządzeniach osobistych i zmieniających się postaw wobec prywatności. Eksperci prawni zauważyli, że organy publiczne nie powinny zezwalać urzędnikom i pracownikom na prowadzenie działalności publicznej na prywatnych kontach i urządzeniach. Jeśli organy publiczne otrzymają wniosek FOIA o taką komunikację, być może będą musiały przeprowadzić potencjalnie uciążliwe i czasochłonne wyszukiwanie. Sąd może również nakazać przeszukanie urządzenia lub konta przez osobę trzecią, w przypadku sporu o to, czy jakiekolwiek zapisy zostały utajnione. Gdyby urzędnicy i pracownicy nadal prowadzili działalność publiczną na urządzeniach osobistych, dobrą praktyką byłoby przekazywanie takich komunikatów na konta rządowe, aby pomóc w ułatwieniu odpowiedzi na przyszłe żądania FOIA. Jeśli komunikat dotyczy zarówno spraw publicznych, jak i spraw prywatnych, części prywatne mogą nadal zostać zredagowane.
Davis zasugerował, że ustawodawca stanowy mógłby rozwiązać ten problem, nakazując prowadzenie wszystkich spraw publicznych za pośrednictwem rządowych kont e-mail. Kolejna ustawa została przedstawiona na Zgromadzeniu Ogólnym w 2017 roku, proponując poprawkę do ustawy o rejestrach lokalnych, aby wyraźnie stwierdzić, że wszystkie e-maile urzędników państwowych i pracowników są rejestrami publicznymi „niezależnie od tego, czy e-mail jest wysyłany, czy odbierany na adres osobisty lub świadczony przez agencję adres e-mail". Ustawa wymagałaby również od urzędników publicznych i pracowników korzystania z adresów e-mail wydanych przez rząd oraz przekazywania wszelkich wiadomości e-mail związanych z działalnością publiczną na kontach osobistych na ich konta rządowe. Ta ustawa również wygasła w styczniu 2019 r.