Minister Zdrowia przeciwko New Clicks
New Clicks South Africa (Pty) Ltd przeciwko Tshabalala-Msimang and Another NNO; Pharmaceutical Society of South Africa i inni przeciwko Tshabalala-Msimang and Another NNO 2005 (2) SA 530 (C) to ważna sprawa w południowoafrykańskim prawie administracyjnym. Należy jednak zauważyć, że sprawa ta trafiła do apelacji, najpierw do Najwyższego Sądu Apelacyjnego, a następnie do Trybunału Konstytucyjnego, gdzie różne wyroki w sprawach Chaskalson, Ngcobo, Sachs, Moseneke i innych miały daleko idące skutki dla prawa administracyjnego w Afryce Południowej. W niniejszym artykule omówiono pierwszą rozprawę w tej sprawie w Cape Provincial Division. Ostateczny wyrok jest notowany na SAFLII as Minister Zdrowia i inni przeciwko New Clicks South Africa (Pty) Ltd i inni (CCT 59/2004) [2005] ZACC 14.
Fakty
Wnioskodawcy wnieśli o rozpatrzenie i uchylenie rekomendacji Komisji ds. Cen oraz przepisów wydanych na podstawie ustawy o lekach i substancjach pokrewnych. Regulacje dotyczyły nowego systemu cen leków w RPA, a także opłat za wydawanie i cen hurtowych. Komisja ds. cen przyjęła oświadczenia w imieniu zainteresowanych stron. Po tym procesie skierował do pierwszego respondenta rekomendacje w postaci projektów rozporządzeń. Zostały one następnie opublikowane jako przepisy ostateczne.
Osąd
Pierwsze pytanie przed sądem dotyczyło tego, czy postępowanie Komisji ds. Cen stanowiło czynność administracyjną. Yekiso J, dla większości, rozpoczął swoją analizę w następujący sposób:
Aby postępowanie Komisji ds. Cen stanowiło czynność administracyjną wobec skarżących, musi istnieć stosunek administracyjnoprawny oparty na władzy władczej. Stosunek ten zawiera w sobie element podporządkowania wobec przedmiotu takiego stosunku administracyjnoprawnego, którym w przypadku niniejszego postępowania powinni być wnioskodawcy. Posługiwanie się władzą autorytatywną zakłada istnienie stosunku administracyjnoprawnego między organem państwowym, jako podmiotem stosunku administracyjnoprawnego, a podmiotem, którym może być jednostka lub grupa osób, będących podmiotami tego stosunku.
Yekiso J odniósł się następnie do sekcji 33 Konstytucji i sekcji definicji Ustawy o promocji sądownictwa administracyjnego (PAJA) i kontynuował w następujący sposób:
W rozumieniu tej definicji zachowanie, aby stanowiło czynność administracyjną w rozumieniu definicji, musi wywoływać bezpośredni, zewnętrzny skutek prawny oraz musi naruszać prawa jednostki lub grupy. Na pierwszy rzut oka mogłoby się wydawać, że definicja czynności administracyjnej w art. 1 ustawy o promocji sądownictwa administracyjnego ogranicza zakres czynności administracyjnej w art. 33 Konstytucji. To, czy takie ograniczenie jest zgodne z wymogami klauzuli przedawnienia w art. 36 Konstytucji, a tym samym spełnia wymogi, nie wymaga rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu. Z definicji tej wyłaniają się następujące elementy pojęcia czynności administracyjnej, a mianowicie:
* decyzja
* o charakterze administracyjnym
* wydana w trybie przepisu upoważniającego
* która nie jest wyraźnie wyłączona przez ustawę
* naruszająca prawa oraz
* mająca bezpośredni, zewnętrzny skutek prawny.
Aby postępowanie Komisji ds. Cen podlegało ocenie pod kątem art. 6 ustawy o promocji sądownictwa administracyjnego, musi ono zawierać wszystkie elementy wymienione w poprzednim akapicie, w przeciwnym razie zarzucane postępowanie nie może podlegać ocenie pod kątem Promocja Sprawiedliwego Aktu Administracyjnego. Jeżeli postępowanie Komisji ds. Cen nie mieści się w zakresie definicji czynności administracyjnej zawartej w ust. 1 ustawy o promocji sądownictwa administracyjnego, kwestią, która wówczas będzie wymagała ustalenia, jest to, czy postępowanie Komisji ds. Cen wykracza poza ramy sądowe recenzja. Wszystkie te kwestie zostaną rozstrzygnięte w toku niniejszego wyroku. Wracając do Komisji ds. Cen, należy przypomnieć, że jest to komisja, która została powołana i powołana na podstawie art. 22G ust. 1 Ustawy. Jej zadaniem było sformułowanie zaleceń, które w przypadku ich przyjęcia umożliwiłyby pierwszemu pozwanemu uchwalenie przepisów dotyczących wprowadzenia przejrzystego systemu cenowego dla wszystkich leków i substancji sklasyfikowanych sprzedawanych w Republice oraz, w sprawie odpowiedniej opłaty za wydawanie, pobieranej przez farmaceuty lub przez osobę uprawnioną zgodnie z art. 22G(1)(a) Ustawy. Zgodnie ze swoim mandatem komisja sformułowała wymagane zalecenia, które przedłożyła do akceptacji pierwszemu pozwanemu. Do pierwszego respondenta należało zaakceptowanie lub odrzucenie sformułowanych zaleceń. To właśnie te rekomendacje są przedmiotem zakwestionowania przez skarżących na tej podstawie, że postępowanie komitetu ds. cen, wypełniając swoje funkcje w zakresie formułowania rekomendacji, stanowi działanie administracyjne w rozumieniu tego terminu w rozumieniu art. w dziale 1 Promocji Sprawiedliwego Aktu Administracyjnego.
Aby postępowanie Komisji ds. Cen stanowiło czynność administracyjną w rozumieniu tego terminu w rozumieniu ustawy o promowaniu sądownictwa administracyjnego, nie tylko powinno mieścić się w zakresie tej definicji, ale przynajmniej będzie miało zawierać elementy, które przedstawiłem w pkt [35] niniejszego wyroku. Moim zdaniem najważniejszym z tych elementów jest to, że zalecenia powinny niekorzystnie wpływać na prawa i mieć bezpośredni zewnętrzny skutek prawny. Na tym etapie ośmielam się zasugerować, że takie zachowanie lub działanie powinno wpływać na prawa danej osoby bezpośrednio, a nie pośrednio. Po sformułowaniu zaleceń i przedłożeniu ich do akceptacji pierwszemu pozwanemu, na tym etapie, tj. przed ich przyjęciem przez pierwszego pozwanego, nie wpływały one bezpośrednio na żadne z istniejących praw lub uzasadnionych oczekiwań skarżących. Takie zalecenia nie miały żadnej mocy ani wpływu na żadnego ze skarżących. To były zwykłe zalecenia. Nie były one wiążące dla skarżących, a zatem nie mogły być interpretowane jako mające bezpośredni, zewnętrzny skutek prawny. Wnioskodawcy nie odczuli żadnego efektu zaleceń.
Zalecenia, przed ich przyjęciem przez pierwszego pozwanego, nie nakładały na skarżących żadnego obciążenia ani na tym etapie nie odbierały praw żadnemu ze skarżących. Nawet gdyby przyjąć, że Komitet ds. Cen jest organem państwa, moim zdaniem trudno sobie wyobrazić, aby sformułowanie zaleceń, które mogą mieć ostateczny skutek dopiero po ogłoszeniu ich w rozporządzeniu, można było uznać za wykonywanie władzy publicznej moc. Bezpośredni skutek prawny przewidziany w definicji czynności administracyjnej nie może być warunkowy, w sensie oczekiwania na akceptację przez pierwszego pozwanego. Moim zdaniem, i tylko z powodów przedstawionych w tym i poprzednim akapicie, zachowanie i działalność komitetu ds. ustalania cen z trudem można uznać za czynność administracyjną, ani też taka działalność nie mieści się w zakresie definicji czynności administracyjnej w rozumieniu art. 1 ustawy o promocji sądownictwa administracyjnego. Ponadto, aby działalność Komisji ds. Cen stanowiła czynność administracyjną, takie zachowanie, w rozumieniu definicji czynności administracyjnej, powinno mieć w stosunku do skarżących „bezpośredni skutek prawny”. Aby jakiekolwiek działanie miało skutek bezpośredni, musi oczywiście dotyczyć osoby, której dotyczy, bezpośrednio, a nie pośrednio. Niektórzy autorzy, w szczególności de Ville, są zdania, że bezpośredni skutek wymaga ostateczności w administrowaniu prawami, co wykluczałoby etapy wstępne w wieloetapowych decyzjach. Obejmuje to sporządzanie sprawozdań przed podjęciem decyzji oraz wszelkie czynności przygotowawcze do podjęcia decyzji. Jeśli chodzi o pojęcie skutku prawnego, moim zdaniem oznaczałoby to, że działanie lub decyzja administracyjna musi być prawnie wiążącym określeniem praw jednostki. Innymi słowy, aby zalecenia stanowiły działanie administracyjne, muszą ustanawiać, zmieniać lub cofać istniejące prawa. Rekomendacje Komitetu nie posiadają żadnego z tych atrybutów. Zasady sprawiedliwości administracyjnej mają zastosowanie wyłącznie do działań administracyjnych, a zalecenia Komitetu nie spełniają tego warunku.
W zakresie, w jakim wnioskodawcy domagają się przeglądu i uchylenia zaleceń pod kątem przepisów ustawy o promocji sądownictwa administracyjnego, skarga wnioskodawców na tej podstawie nie może zostać uwzględniona z tego prostego powodu, że postępowanie Komisji, zakończone rekomendacjami, nie stanowi czynności administracyjnej w rozumieniu ustawy o promocji sądownictwa administracyjnego.
Uznawszy jednak, że rekomendacja nie może zostać poddana rewizji pod kątem PAJA, Yekiso J uznał, że rekomendacja podlega jednak rewizji pod względem prawa zwyczajowego i sekcji 33 Konstytucji. Następnie zwrócił się do rozważenia, czy samo uchwalenie przepisów mieści się w sekcji definicji PAJA:
Wydawanie rozporządzeń, które w oczywisty sposób jest ustawodawczą czynnością administracyjną, w przeciwieństwie do czynności sądowych i czysto administracyjnych, nie jest wyraźnie określone w definicji terminu „decyzja” w art. 1 ustawy o promocji sądownictwa administracyjnego. Czy zatem można powiedzieć, że „ustanowienie przepisów” celowo pominięto w definicji terminu „decyzja”, a jeśli tak, to czy intencją ustawodawcy było nieuwzględnianie „ustanowienia przepisów” w definicji działania administracyjnego? Wydawanie rozporządzeń, późniejsze ogłaszanie i egzekwowanie tych rozporządzeń reguluje ogólny stosunek administracyjnoprawny w stosunku do indywidualnego stosunku administracyjnoprawnego. Pierwsza z nich stanowiłaby „działanie administracyjne mające wpływ na społeczeństwo” zgodnie z art. 4 ustawy o promocji sądownictwa administracyjnego. Wiązałoby się to oczywiście z wydaniem i ogłoszeniem takiego rozporządzenia zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 4 ust. 1 ustawy o promocji sądownictwa administracyjnego. Postępowanie zgodnie z procedurą określoną w art. 4 ust. 1 ustawy o promocji sądownictwa administracyjnego byłoby oczywiście poprzedzone decyzją o zastosowaniu tej procedury. Decyzja o zastosowaniu tej procedury stanowiłaby decyzję podjętą w trybie art. 4 ust. 1 ustawy o promocji sądownictwa administracyjnego. Obecnie z definicji czynności administracyjnej wyraźnie wyłączone zostało podjęcie lub zaniechanie podjęcia decyzji w trybie art. 4 ust.
Czy może być tak, że pominięcie odniesienia się do ustawodawczej czynności administracyjnej w definicji pojęcia „decyzja” w ust. wskazówka lub wskazanie zamiaru wyłączenia „ustanowienia przepisów” z zakresu działań administracyjnych? Moim zdaniem ustawodawca nie mógł mieć innego zamiaru. Krótko mówiąc, uważam, że intencją ustawodawcy nie było włączenie tworzenia przepisów do definicji i zakresu działań administracyjnych określonych w sekcji 1 ustawy o promocji sądownictwa administracyjnego. W zakresie, w jakim tworzenie przepisów można interpretować jako wdrażanie ustawodawstwa krajowego, o którym mowa w art. 85 ust. 2 lit. Parlament stanowi inaczej”. Inaczej w tej sprawie stanowi ustawa o promocji sądownictwa administracyjnego, będąca ustawą parlamentu.
Jeszcze raz muszę powtórzyć, że fakt, że tworzenie przepisów nie stanowi działania administracyjnego, nie sprawia, że same przepisy są poza kontrolą sądową. Regulacje podlegają kontroli na podstawie zasady legalności, zasad prawa zwyczajowego w zakresie, w jakim te zasady prawa zwyczajowego nie są sprzeczne z Konstytucją, przepisów art. 33 ust. 1 Konstytucji oraz innych właściwych przepisów Konstytucja. Dokonuję tych uwag mając na uwadze to, co zostało powiedziane przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie Pharmaceutical Manufacturers of SA and Another: In Re Ex Parte President of the Republic of South Africa and Others że kontrola władzy publicznej jest zawsze sprawą konstytucyjną.
Yekiso J rozważał tę kwestię w dalszej części wyroku i powiedział, co następuje:
Stwierdziłem już w paragrafie [49] niniejszego wyroku, że Rozporządzenia nie stanowią aktu administracyjnego w rozumieniu pojęcia w rozumieniu art. 1 ustawy o promocji sądownictwa administracyjnego. Dokonałem
tego
postanowienia w pełni świadomy uwag O'Regana J w sprawie Bato Star Fishing (Pty) Ltd przeciwko Ministerstwu ds .
pierwsze miejsce nie w doktrynie ultra vires , ani w doktrynie suwerenności parlamentarnej, ani w samym prawie zwyczajowym, ale w zasadach naszej Konstytucji. Prawo zwyczajowe kształtuje zasady Paja i Konstytucji i czerpie swoją moc z to drugie. Zakres, w jakim prawo zwyczajowe pozostaje istotne dla kontroli administracyjnej, będzie musiał być rozwijany indywidualnie dla każdego przypadku, gdy sądy będą interpretować i stosować przepisy PAJA i Konstytucji.
Dokonałem tego ustalenia również w pełni świadomy uwag Trybunału Konstytucyjnego w sprawie Minister Spraw Wewnętrznych przeciwko Eisenbergowi [2003 (8) BCLR 838 (CC) w paragrafach 52 i 53], że w tej sprawie nie było konieczne rozpatrywanie podstaw powództwa o kontrolę sądową czynności administracyjnych, które nie wchodzą w zakres promocji sprawiedliwości administracyjnej Działać. Regulacje będące przedmiotem niniejszej recenzji, jak już ustaliłem, nie wchodzą w zakres ustawy o promocji sądownictwa administracyjnego. Powtarzam, że przedmiotowe rozporządzenia podlegają kontroli na podstawie zasady legalności oraz innych przepisów Konstytucji, w szczególności klauzuli sprawiedliwości administracyjnej.
W wyroku mniejszościowym Traverso DJP rozważał również, czy zalecenia i przepisy stanowiły działania administracyjne. W przeciwieństwie do Yekiso J, Traverso DJP stwierdził, że zalecenie stanowiło działanie administracyjne w ramach sekcji definicji PAJA. Argumentowała następująco:
Jedną z poruszonych kwestii jest to, czy wydawanie zaleceń przez Komisję ds. Cen podlega przeglądowi w ramach PAJA. [Adwokat pierwszego pozwanego] stwierdził, że zalecenie komisji ds. cen nie podlega przeglądowi, ponieważ nie jest ani „działaniem administracyjnym”, ani „decyzją” w rozumieniu PAJA. Argumentował, że „rekomendacja” Komisji ds. Cen ma charakter czysto doradczy, a zatem nie mieści się w definicji decyzji zawartej w sekcji 1(v) PAJA. Zgadzam się z [adwokatem pierwszego pozwanego], że zalecenie Komisji ds. Cen nie jest objęte tymi „decyzjami” wymienionymi w sekcji 1(v)(a)-(f) PAJA. Sekcja 1(v)(g) jest bardziej problematyczna. Jego brzmienie jest znacznie szersze i jest to typowy przepis typu „catch all”. [Pełnomocnik pierwszego pozwanego] argumentował jednak, że słowa „jakikolwiek inny akt… o charakterze administracyjnym” należy interpretować zawężająco i w odniesieniu do rodzajów decyzji wymienionych w paragrafach 1(v)(a)-(f) . W tym zgłoszeniu oparł się na ejusdem generis , ponieważ istnieje odrębny rodzaj orzeczeń wymienionych w ramach tej definicji. Nie mogę się zgodzić. Po pierwsze, brzmienie tego podsekcji jasno wskazuje, że działania wymienione w sekcji 1(v)(a)-(g) nie są wyczerpujące. Zostało to przyznane przez [obrońcę pierwszego pozwanego]. Po drugie, nic w brzmieniu sekcji 1(v)(g) nie wskazuje, że słowa „jakikolwiek inny akt lub rzecz o charakterze administracyjnym” odnosi się wyłącznie do aktów lub rzeczy należących do określonego „ rodzaju PAJA została specjalnie uchwalona, aby nadać moc konstytucyjnemu prawu obywateli do sprawiedliwych działań administracyjnych. Dotyczy to wszystkich form działań administracyjnych, a nie tylko restrykcyjnego „rodzaju ” aktów o charakterze administracyjnym. (Patrz Stowarzyszenie Producentów Farmaceutycznych SA : Ex parte President of the Republic of South Africa , 2000(2) SA 674 CC; JR de Ville: Judicial Review of Administrative Action in South Africa na s. 39.)
Powołano Komisję ds. Cen w celu formułowania rekomendacji. Jak wykażę później, nie ulega wątpliwości, że zalecenia te są jurysdykcyjnym warunkiem wstępnym wydania zaleceń. Moim zdaniem jasne jest, że zalecenia mogą niekorzystnie wpłynąć nie tylko na prawa członków przemysłu farmaceutycznego, ale także na prawa konsumentów, a zatem ogółu społeczeństwa. Kiedy Komitet brał pod uwagę opinię publiczną, formułując swoje zalecenia, wyraźnie pełnił funkcję o charakterze administracyjnym. Jestem zatem usatysfakcjonowany, że słowo „decyzja” nie ma wąskiego znaczenia, o które zabiegają Pozwani.
Następną kwestią do rozważenia jest to, czy rekomendacje Komisji ds. Cen będą miały „bezpośredni zewnętrzny skutek prawny”. Z brzmienia § 22G ust. 2 jasno wynika, że wydanie przez Komisję rekomendacji jest szczególnym i odrębnym wymogiem dla tworzenia przepisów, ponieważ dopiero na podstawie rekomendacji Komisji ds. Cen Minister może sporządzić Regulamin. W tej sytuacji iz powodów przedstawionych w poprzednim punkcie wynika z tego, że zalecenia muszą ostatecznie wywoływać bezpośredni zewnętrzny skutek prawny. Zalecenia te nie są zwykłymi ustaleniami wstępnymi, czynnościami dochodzeniowymi czy czynnościami pośrednimi, które ustawodawca zamierzał wyłączyć z definicji czynności administracyjnych. (Zobacz Currie & Klaaren: Promocja Ustawy o Sprawiedliwości Administracyjnej Benchbook na 44-45) Wręcz przeciwnie, zalecenia są po ogłoszeniu przekształcone w przepisy [...] Jestem [...] przekonany, że ważna rekomendacja wydana przez Pricing Komitet jest wymogiem jurysdykcyjnym dla obowiązujących przepisów. Obowiązujące rekomendacje obejmują co najmniej 3 elementy:
(a) Rekomendacja wydana przez Komitet ds. Cen, a nie przez jakąkolwiek inną osobę lub podmiot;
(b) Sprawiedliwa procedura musi zostać przyjęta i podtrzymana przez Komisję ds. Cen na jej posiedzeniach;
(c) Właściwe zastosowanie opinii należycie ukonstytuowanej Komisji ds. Cen w odniesieniu do wszystkich składanych jej oświadczeń.
Moim zdaniem są to wszystkie kwestie, które mieszczą się w definicji zawartej w sekcji 1(v)(g), a mianowicie „każdy inny akt o charakterze administracyjnym”.
Traverso DJP zwrócił się następnie do pytania, czy uchwalenie przepisów stanowi również czynność administracyjną w rozumieniu definicji podanej przez AJA. Napisała (paragrafy 44-58)
PAJA wyłącza uprawnienia wykonawcze i funkcje władzy wykonawczej na mocy art. 85 ust. 2 lit. b)-e) Konstytucji z definicji działania administracyjnego. Należy jednak zauważyć, że uprawnienia i funkcje władzy wykonawczej na mocy art. 85 ust. 2 lit. a) Konstytucji nie są wyłączone. Są to:
„85 ust. 2 Prezydent sprawuje władzę wykonawczą wraz z innymi członkami Rady Ministrów poprzez —
(a) wdrażanie ustawodawstwa krajowego…”
Wdrażanie ustawodawstwa krajowego mieści się zatem w definicji działania administracyjnego. Moim zdaniem stanowi to silną wskazówkę, że tworzenie rozporządzeń mieści się w definicji działania administracyjnego zawartej w PAJA. Art. 33 ust. 1 Konstytucji stanowi, że każdy ma prawo do zgodnego z prawem, rozsądnego i sprawiedliwego proceduralnie działania administracyjnego. Artykuł 33 ust. 3 stanowi, że w celu wprowadzenia w życie tych praw należy uchwalić ustawodawstwo krajowe. Jeśli definicji czynności administracyjnej w PAJA należy nadać wąskie znaczenie, o które wnioskowano w imieniu pierwszego pozwanego, moim zdaniem wynikałoby z tego, że PAJA nie przejdzie przeglądu konstytucyjnego, ponieważ nie nada mocy sekcji 33 (1) Konstytucji. Zamiast wprowadzać w życie Kartę Praw, aw szczególności jej art. 33, ograniczałoby to prawo jednostki do zgodnego z prawem, rozsądnego i sprawiedliwego proceduralnie działania administracyjnego. Takiej interpretacji należy unikać na rzecz takiej, która jest zgodna z Konstytucją. Widzieć National Director of Public Prosecutions przeciwko Mohamedowi NO , 2002 (4) SA 843 CC at 856 AC. Stwierdzam zatem, że zarówno zalecenia, jak i rozporządzenia podlegają kontroli sądowej. Podstawy kontroli sądowej zostały teraz skodyfikowane w sekcji 6 PAJA, a zatem jeśli PAJA stosuje się do przepisów, podstawy kontroli muszą znajdować się w sekcji 6 PAJA ( Bato Star Fishing (Pty) Ltd przeciwko Ministerowi Środowiska i Turystyki 2004 (7) BCLR 687 CC w 705 BD). Ale jak już wcześniej stwierdziłem, nawet jeśli mylę się w moim wniosku, że PAJA stosuje się do stanowienia przepisów, to Regulamin może zostać zakwestionowany na podstawie konwencjonalnych podstaw Konstytucji, o których mowa powyżej.
Zobacz też
- New Clicks South Africa (Pty) Ltd przeciwko Tshabalala-Msimang i Another NNO; Pharmaceutical Society of South Africa i inni przeciwko Tshabalala-Msimang i innym NNO 2005 (2) SA 530 (C).