Telefonica O2 UK Ltd przeciwko British Telecommunications plc
| Telefonica O2 UK Ltd przeciwko BT plc | |
|---|---|
 | |
| Sąd | Sąd Najwyższy Wielkiej Brytanii |
| cytaty | [2014] UKSC 42 |
| Słowa kluczowe | |
| Telekomunikacja | |
Telefonica O2 UK Ltd przeciwko British Telecommunications plc [2014] UKSC 42 to brytyjskie prawo spółek dotyczące telekomunikacji .
Fakty
Telefonica O2 UK Ltd argumentowała, że opłaty BT za połączenia i zakończenia były niezgodne z prawem . Standardowa umowa o połączeniu międzysieciowym firmy BT została zmieniona jednostronnie w 2009 r. w celu zmiany opłat za zakańczanie połączeń dla numerów 08, z zastrzeżeniem prawa operatora sieci komórkowej do sprzeciwu i rozstrzygania sporów przez Ofcom (chyba że obie strony chciały czegoś innego). W ramach nowego systemu operatorzy otrzymywaliby opłaty różniące się w zależności od kwoty, jaką sieć inicjująca pobiera od dzwoniących. Gdyby dzwoniący płacili więcej, opłaty za zakończenie połączenia wzrosłyby. Po sprzeciwie Telefoniki, Ofcom zdecydowały, że zmiany będą dopuszczalne, jeśli „sprawiedliwe i rozsądne” w ocenie trzech zasad: (1) operatorzy sieci ruchomych powinni odzyskiwać koszty inicjowania połączeń z odpowiednimi numerami (2) nowe opłaty powinny przynosić korzyści konsumentom, a nie pociągać za sobą zakłócenia konkurencji oraz (3) nowe opłaty powinny zostać wprowadzone tak szybko, jak to możliwe. Ofcom zdecydował, że nie wykazano, że nowe opłaty przynoszą korzyści konsumentom i promują dobrobyt, dlatego firma BT nie powinna mieć możliwości wprowadzenia nowego programu.
Sąd Apelacyjny ds. Konkurencji zezwolił firmie BT na wprowadzenie nowego systemu. Sąd Apelacyjny powstrzymał firmę BT przed wprowadzeniem nowego systemu. BT złożył odwołanie.
Osąd
Lord Sumption stwierdził, że firma BT może wprowadzić nowy system. Ofcom odrzucił program wyłącznie z powodu testu dobrostanu i nie wykazano, że nowe opłaty BT przyniosą korzyści konsumentom. Firma BT była uprawniona na mocy umowy do różnicowania opłat, chyba że było to niezgodne z art. 8 dyrektywy 2002/21/21, który obejmował potrzebę zapewnienia korzyści konsumentom. Nie stwierdzono braku korzyści dla konsumentów, więc Ofcom nie mógł odrzucić opłat tylko dlatego, że mogą one mieć niekorzystne konsekwencje dla konsumentów, bez żadnego powodu, by sądzić, że tak będzie. Zastosowali zasadę skrajnej ostrożności na dynamicznym i konkurencyjnym rynku, co jest sprzeczne z zorientowanym na rynek i permisywnym podejściem dyrektyw.
19. Ofcom wydał ostateczne rozstrzygnięcie z dnia 5 lutego 2010 r. w odniesieniu do numerów 080 oraz drugie ostateczne rozstrzygnięcie z dnia 10 sierpnia 2010 r. w odniesieniu do numerów 0845 i 0870. W niniejszej sprawie można skoncentrować się na ustaleniu dotyczącym numerów 0845 i 0870, ponieważ bezsporne jest, że ustalenie to może zostać uznane za reprezentujące stanowisko Ofcom w odniesieniu do wszystkich trzech zakresów numerów.
20. Ofcom zdecydował, że zezwoli na wprowadzanie zmian tylko wtedy, gdy będą one „sprawiedliwe i rozsądne”, oceniane na podstawie trzech głównych zasad. Zasada 1 polegała na tym, że operatorzy sieci komórkowych powinni mieć możliwość odzyskania efektywnych kosztów inicjowania połączeń z odpowiednimi numerami. Zasada 2 stanowiła, że nowe opłaty powinny (i) przynosić korzyści konsumentom oraz (ii) nie pociągać za sobą istotnego zakłócenia konkurencji. Zasada 3 głosiła, że wdrożenie nowych opłat powinno być wykonalne w rozsądny sposób. Wszystkie trzy zasady można odnieść do celów określonych w art. 8 ust. 2 dyrektywy ramowej. Nikt nie zakwestionował tego jako odpowiednich ram analitycznych. Ofcom stwierdził, że zasada 1 została spełniona. Stwierdził, że zasada 3 nie została spełniona, ale została uchylona w tej kwestii przez Odwoławczy Trybunał ds. Konkurencji i nie było odwołania od jego decyzji w tej kwestii. W związku z tym wynik tego odwołania zależy od zastosowania zasady 2. Ofcom stwierdził, że zasada 2 „nie ma wystarczającego prawdopodobieństwa spełnienia”.
21. Jeśli chodzi o Zasadę 2(i), znaną jako „test dobrostanu”, Ofcom rozróżnił trzy potencjalne skutki dla konsumentów: „skutek bezpośredni”, zasadniczo wpływ na ceny dla konsumentów za połączenia z numerami 08; „skutek pośredni”, który odnosił się do możliwości, że zyski firmy BT zwrócą się konsumentowi w postaci niższych opłat lub wyższych standardów usług świadczonych przez usługodawców korzystających z numerów 08; oraz „efekt pakietu taryf komórkowych” (lub „efekt łóżka wodnego”), przez co oznaczał możliwość próby zrekompensowania sobie przez operatorów sieci komórkowych pozbawionych jednego strumienia przychodów prób podniesienia cen w innym miejscu. Uznano, że bezpośredni skutek będzie prawdopodobnie pozytywny dla konsumentów, ponieważ taryfa oparta na opłatach pobieranych od dzwoniącego przez sieć inicjującą prawdopodobnie skłoni operatorów sieci komórkowych do obniżenia opłat pobieranych od dzwoniących, chociaż nie można powiedzieć, o ile. Przedsiębiorstwo uznało, że skutek pośredni również prawdopodobnie będzie pozytywny, ponieważ z czasem część korzyści dla firmy BT zostanie przeniesiona na usługodawców korzystających z przedmiotowych numerów 08, chociaż osoby dzwoniące pod numery 08 niekoniecznie odniosą z tego korzyści. Obawy Ofcom dotyczyły efektu pakietu taryf mobilnych. Uznał, że prawdopodobnie będzie to miało negatywny wpływ, ponieważ operatorzy sieci komórkowych prawdopodobnie będą próbowali odzyskać wyższe opłaty za zakończenie połączenia, podnosząc opłaty za inne usługi. Podsumowując te trzy efekty, wniosek Ofcom był następujący:
„9.30 Jak wskazano powyżej, nie ma pewności co do rozmiarów każdego z efektów pakietu taryf bezpośrednich, pośrednich i komórkowych. Jednakże, jak pokazano w tabeli 9.1, ogólny wpływ na konsumentów zależy od względnych rozmiarów tych skutków kompensujących (nawet chociaż przywiązujemy większą wagę do efektu bezpośredniego niż efektu pakietu taryf komórkowych, ze względu na nasze preferencje dotyczące cen 0845/0870, które mają być wyrównane z cenami połączeń geograficznych).
9.31 Nasz osąd w odniesieniu do zasady 2 jest zatem doskonale wyważony. Zdajemy sobie sprawę z możliwości, że konsumenci mogą odnieść korzyści z NCCN 985 i 986. Zdajemy sobie jednak również sprawę z ryzyka szkody dla konsumentów z NCCN 985 i 986, szczególnie w świetle naszych wniosków dotyczących efektu pakietu taryf komórkowych.
9.32 Biorąc pod uwagę zidentyfikowaną przez nas niepewność co do tego, czy sieci NCCN firmy BT przyniosą konsumentom korzyść netto, czy też szkodę netto, oraz w świetle naszych nadrzędnych obowiązków ustawowych w zakresie ochrony interesów konsumentów, uważamy za właściwe, abyśmy położyli większy nacisk na wagę na to potencjalne ryzyko dla konsumentów z NCCN 985 i 986.”
22. Wracając do testu konkurencji w zasadzie 2(ii), Ofcom stwierdził, że chociaż istniały pewne obawy w tym zakresie, ryzyko istotnego zakłócenia konkurencji wynikającego ze zmian było „stosunkowo niskie”.
23. Biorąc razem test dobrostanu i test konkurencji, Ofcom doszedł do wniosku, że zasada 2 nie została spełniona, ponieważ firma BT nie była w stanie pozytywnie wykazać, że proponowane zmiany taryf byłyby korzystne dla konsumentów. Podsumowując, Ofcom zdecydował, że chociaż można oczekiwać, iż bezpośredni i pośredni skutek proponowanych przez firmę BT zmian cen doprowadzi do niższych cen dla konsumentów, firma BT nie powinna mieć możliwości wprowadzenia zmian, ponieważ nie można było przewidzieć, jak daleko mobilna operatorzy sieci byliby w stanie zrekompensować sobie zwiększenie innych opłat.
[...]
Test dobrostanu
42. Pomijając zasadę 3, co do której obecnie powszechnie wiadomo, że została spełniona, jedyną podstawą odrzucenia przez Ofcom nowych opłat był fakt, że test dobrostanu był niejednoznaczny, więc nie wykazano, że nowa tabela opłat firmy BT przyniosłaby korzyści konsumentom . Moim zdaniem było to co do zasady błędne, zasadniczo z powodów podanych przez CAT. Firma BT była umownie uprawniona do zmiany swoich opłat, chyba że proponowane zmiany były niezgodne z celami określonymi w art. 8, w tym z celem zapewnienia korzyści konsumentom zgodnie z art. 8 ust. 2 lit. a). Ofcom nie stwierdził, że były one niezgodne z tymi celami. Odkryli, że przyniosą konsumentom bezpośrednie i pośrednie korzyści o niewymiernej wartości oraz że korzyści te mogą, ale nie muszą, zostać przekroczone przez niedogodności wynikające z prób operatorów sieci komórkowych, aby zwiększyć przychody w innych kierunkach. Ten ostatni czynnik został uznany przez CAT za „zasadniczo nieznany”.
43. Moim zdaniem nie jest zgodne ani z umową, ani z systematyką dyrektyw, aby Ofcom odrzucał opłaty tylko dlatego, że mogłyby one mieć niekorzystne skutki dla konsumentów, przy braku jakiegokolwiek powodu, by sądzić, że tak by się stało. Nie jest to zgodne z umową, ponieważ uniemożliwia firmie BT korzystanie ze swojego uznania w zakresie zmiany opłat w okolicznościach, w których nie ma powodu przypuszczać, a Ofcom nie stwierdził, że granice tej swobody zostały przekroczone. Jest to niezgodne z systematyką dyrektyw, ponieważ obejmuje stosowanie skrajnej formy zasady ostrożności do dynamicznego i konkurencyjnego rynku, w sposób sprzeczny z rynkowym i zasadniczo liberalnym podejściem dyrektyw. Logicznie rzecz biorąc, biorąc pod uwagę nieodłączną trudność prognozowania zakresu jakichkolwiek bezpośrednich lub pośrednich skutków oraz praktyczną niemożność przewidzenia skutków pakietu taryfowego dla telefonii komórkowej, wykluczyłoby to wszelkie podwyżki opłat za zakończenie połączenia inne niż te, które są uzasadnione odniesieniem do kosztów bazowych. Dlatego uważam, że w tej kwestii CAT miał rację i że Sąd Apelacyjny nie miał racji, odrzucając je.
44. W swoich uwagach dotyczących odwołania Ofcom podniósł, że dopuszczalny stopień ryzyka musi być powiązany z powagą niekorzystnego skutku, jeżeli ryzyko się zmaterializuje. Wyraziła zaniepokojenie, że nie należy na przykład powstrzymywać jej przed blokowaniem wahań cen, które w bilansie prawdopodobieństwa nie byłyby raczej niekorzystne, ale gdyby coś poszło nie tak, byłyby katastrofalne. Zgadzam się. Byłby to przykład sprawy, w której istnienie ryzyka samo w sobie byłoby sprzeczne z interesami chronionymi na mocy art. 8. Jednak biorąc pod uwagę fakty ustalone przez Ofcom i CAT, jesteśmy daleko od tego rodzaju sytuacji w niniejszej sprawie . Należy dodać, że jeśli i kiedy w pewnym momencie w przyszłości wystąpią wystarczająco niekorzystne skutki, Ofcom ma prawo interweniować, aby zaradzić im na tym etapie.
Antykonkurencyjny efekt kontroli cen
45. Drugim powodem, dla którego Sąd Apelacyjny uważał, że do firmy BT należało pozytywne wykazanie, że konsumenci odniosą korzyści z proponowanych zmian w ich strukturze opłat, był fakt, że nie zgodził się on z naciskiem CAT na antykonkurencyjny skutek zapobieżenia wprowadzeniu innowacyjnych struktur ładowania. Sąd Apelacyjny nie sugerował, że był to błąd ekonomiczny. Uznali jednak, że CAT przywiązywał do tego zbyt dużą wagę. Ich zdaniem była to kwestia polityki regulacyjnej. Ponieważ Ofcom był organem regulacyjnym i pełnił funkcję regulacyjną w rozwiązywaniu niniejszego sporu, CAT nie powinien był ingerować w ich zawarcie, chyba że Ofcom co do zasady popełnił błąd. Sąd Apelacyjny uznał, że ponieważ CAT zasadniczo zgodził się z wnioskami Ofcom dotyczącymi testu dobrostanu, nie doszło do błędu co do zasady.
46. Uważam, że również w tym zakresie Sąd Apelacyjny nie miał racji. Po pierwsze, jak wyjaśniłem, rozstrzygając ten konkretny spór, Ofcom nie pełnił funkcji regulacyjnej, lecz rozstrzygał spór na niekwestionowanych warunkach istniejącej umowy. Ale główny problem dotyczący poglądu Sądu Apelacyjnego jest bardziej fundamentalny. Zgodnie z analizą przeprowadzoną przez CAT skutek niedopuszczenia firmy BT do wprowadzenia innowacyjnych struktur opłat sam w sobie był antykonkurencyjny, ponieważ innowacyjne struktury ustalania cen są skutecznym sposobem konkurowania. Była to niewątpliwie istotna uwaga, nawet jeśli nie była rozstrzygająca: zob. art. 8 ust. 2 lit. b) dyrektywy ramowej. Ofcom nie wziął tego pod uwagę. Ponieważ prawo do wprowadzenia proponowanego pakietu cenowego przyniosło korzyści dla konkurencji, operatorzy sieci ruchomych powinni uzasadnić swoje żądanie odrzucenia pakietu, wskazując na pewne przeciwstawne szkody dla konsumentów ujawnione w teście dobrostanu w przypadku jego akceptacji. Niejednoznaczny test dobrostanu może nie wystarczyć do tego celu. CAT rozpatrywał apelację w drodze ponownego rozpoznania co do meritum. Ich wniosek dotyczący antykonkurencyjnych skutków ograniczania zmian cen i wagi, jaką należy mu przypisać, był oceną faktów, do której miał pełne prawo. Co więcej, była to ocena ekonomiczna wydana przez trybunał biegłych, który otrzymał znaczną ilość dodatkowych dowodów, w tym dowodów ekonomicznych. Ponieważ odwołanie do Sądu Apelacyjnego dotyczyło wyłącznie kwestii prawnych, ustalenia CAT dotyczące zakłócenia konkurencji, które mogło wyniknąć z odrzucenia nowej struktury opłat, nie podlegały odrzuceniu w postępowaniu odwoławczym.
Niewłaściwość ograniczania cen w przypadku braku znaczącej siły rynkowej
47. Te rozważania są wystarczające, aby rozstrzygnąć niniejszy spór na korzyść firmy BT. Nie ma zatem potrzeby rozważania trzeciego powodu CAT, który wymaga od operatorów sieci ruchomych wykazania wyraźnej niekorzyści dla konsumentów w celu uzasadnienia odrzucenia proponowanej zmiany opłat za połączenia międzysieciowe. Oznaczało to, że odrzucenie proponowanych przez firmę BT opłat było równoznaczne z nałożeniem kontroli cen na podmiot taki jak BT, który nie został wyznaczony jako posiadający znaczącą pozycję rynkową na właściwym rynku. Argumentowano, że co do zasady było to błędne, ponieważ na mocy dyrektyw i ustawy nie było uprawnień do regulowania cen firmy bez takich uprawnień. Firma BT umieściła ten punkt na pierwszym miejscu w swoich zgłoszeniach. Z przyczyn, które nigdy nie były do końca jasne, ale które mogły mieć związek z ich strategiami handlowymi i regulacyjnymi, zależało im na uniknięciu powoływania się na prawa firmy BT wynikające z umów o uzyskać orzeczenie, że wspólne ramy regulacyjne nigdy nie mogą upoważniać Ofcom do odrzucenia zmiany ceny, chyba że pozbawiłoby to skutecznego operatora możliwości pokrycia jego kosztów.
48. Powiem tylko, że zgodnie z obecnymi zaleceniami nie jestem do tego przekonany. Wydaje mi się, że nie ma to znaczenia dla pytania, do którego odnosi się to odwołanie, a mianowicie, czy firma BT musi pozytywnie wykazać korzyść dla konsumenta, jeśli ma uzasadnić proponowane przez siebie opłaty. Ponadto fakt, że firma BT nie posiada znaczącej pozycji rynkowej na właściwym rynku, nie oznacza, że wspieranie konkurencji, które jest jednym z celów art. 8, jest nieistotne dla sporu dotyczącego opłat. Oznacza to jedynie, że Ofcom nie może korzystać ze swoich uprawnień regulacyjnych do kontrolowania cen. Ofcom nie zamierzał tego zrobić. Istnieje istotna różnica między (i) wykonywaniem uprawnień regulacyjnych do narzucania kontroli cen w celu skorygowania nieprawidłowości w funkcjonowaniu rynku lub kontrolowania nadużywania dominującej pozycji ekonomicznej a (ii) podejmowaniem decyzji, czy dana proponowana zmiana taryfy sprzyja dobru konsumentów w celu ustalenia, czy istnieje prawo do jej wprowadzenia.
Hipotetyczna analiza alternatywna
49. Oczywiste będzie, że nie akceptuję podstawowych ram pojęciowych, w ramach których Sąd Apelacyjny dokonał przeglądu tych pytań. Słuszne jest jednak, zważywszy na sposób, w jaki potoczyła się ta dyskusja i w świetle sugestii, by odwołać się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, słuszne jest zwrócenie uwagi, że wynik byłby taki sam, nawet gdyby Lloyd LJ miał rację, uznając funkcje rozstrzygania sporów Ofcom za czysto regulacyjne, a warunki połączeń wzajemnych za nieistotne. Cały schemat dyrektyw polega na pozostawieniu stronom uzgodnień dotyczących wzajemnych połączeń, chyba że istnieją podstawy do interwencji regulacyjnej. Dopuszczalnymi podstawami interwencji regulacyjnej w przypadku dostawcy usług nieposiadających znaczącej pozycji rynkowej jest to, że warunki połączenia międzysystemowego zostały określone lub są obsługiwane w sposób niezgodny z łącznością typu koniec-koniec lub sprzeczny z celami określonymi w art. 8. Jeśli wynik testu dobrostanu i testu konkurencji jest taki, że nie ma pozytywnego powodu, by sądzić, że skutki będą niekorzystne, nie ma uzasadnienia dla interwencji regulacyjnej.
Odesłanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej
50. Gdyby to odwołanie dotyczyło kwestii braku znaczącej pozycji rynkowej, którą firma BT umieściła na pierwszym miejscu w swoich uwagach (zob. paragrafy 47-8 powyżej), moim zdaniem właściwe byłoby skierowanie tej kwestii do TSUE przed ustalenie tego. W tej chwili zdecydowałbym się na odwołanie na mniej kontrowersyjnych podstawach i nie uważam, aby odesłanie było właściwe. Uznanie, że warunki wzajemnych połączeń są punktem wyjścia samo w sobie nie uzasadnia odniesienia, ponieważ centralne miejsce warunków wzajemnych połączeń w systematyce dyrektyw jest oczywiste i żadna ze stron lub interwenientów nie przedstawiła żadnego przekonującego powodu, by je zignorować . W każdym razie z powodów, które przedstawiłem, wynik byłby taki sam, nawet w przypadku analizy czysto regulacyjnej. Pomijając argument pana Bearda o braku znaczącej siły rynkowej, nie ma sporu co do samych kryteriów art. 8. Ostatecznie problem, przed którym stanęli pozwani w tej apelacji, polega na tym, że analiza ekonomiczna faktów przeprowadzona przez CAT wykazała, że nie było powodu, aby przewidywać negatywny wpływ netto dotyczący tego artykułu.
Wniosek
51. Moim zdaniem nie było usprawiedliwienia dla Sądu Apelacyjnego, aby odstąpił od starannej analizy CAT w sprawie leżącej w dużym stopniu w jego kompetencjach. W związku z tym przychyliłbym się do tego odwołania. Pełnomocnik zostanie poproszony o złożenie pisemnych oświadczeń na formularzu zamówienia, chyba że można to uzgodnić.
Lord Neuberger, lord Mance, lord Toulson i lord Hodge zgodzili się.